Stellungnahme zum Gesetzentwurf 13. SGB II ÄndG

Stellungnahme zum Entwurf eines Dreizehnten Gesetzes zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und andere Gesetze (13. SGB II ÄndG)

1. Vorbemerkung

Die Bundesarbeitsgemeinschaft Arbeit e.V. (bag arbeit), der Bundesverband der Träger der beruflichen Bildung e. V. (BBB), der Evangelische Fachverband für Arbeit und soziale Integration e.V. (EFAS) und der Verband Deutscher Privatschulverbände e.V. (VDP) vertreten einen bedeutenden Teil gemeinnütziger und privater Bildungs-, Beschäftigungs- und Qualifizierungsunternehmen in Deutschland.

Wir bedanken uns für die Einladung, zu dem vorliegenden Referentenentwurf Stellung nehmen zu können. Aufgrund der kurzfristigen Einberufung der Verbändeanhörung gehen wir zunächst grundlegend auf einige zentrale Vorhaben ein und behalten uns konkretere Ausführungen im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens vor.

Wir erkennen ausdrücklich das arbeitsmarktpolitische Bestreben der Bundesregierung an, angesichts der Arbeitslosenzahlen Vermittlung in Arbeit zu stärken. Allerdings sollen die im Entwurf vorgeschlagenen Regelungen vor allem dem Ziel dienen, zu Einsparungen in der Grundsicherung für Arbeitssuchende zu führen und somit zur Haushaltskonsolidierung beizutragen. Es ist zu bezweifeln, dass die Regelungen geeignet sind, dieses Ziel zu erreichen. Wie im Entwurf selbst beschrieben, kann nur ein konjunktureller Aufschwung die Voraussetzungen für eine Belebung des Arbeitsmarkts schaffen. Die im Entwurf vorgeschlagenen Regelungen haben jedoch keinen konjunkturellen Einfluss.

Aus unserer Sicht ist es nicht zielführend, überwiegend auf Sanktionierung als Mittel zur Verhaltenssteuerung zu setzen. Dies steht im Widerspruch zum Ziel einer nachhaltigen Integration, da das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 5.11.2019 (1 BVL7/16) festgestellt hatte, dass der tatsächliche Lenkungseffekt von Sanktionen nicht eindeutig wissenschaftlich belegt ist. Es betonte, dass die Wirksamkeit von Sanktionen zur Motivation der Betroffenen, ihren Pflichten nachzukommen, unsicher sei und daher sorgfältig abgewogen werden müsse.

Wir möchten die Bundesregierung ermutigen, das Gleichgewicht zwischen Unterstützung und Mitwirkung besser auszubalancieren.

2. Stellungnahme

Mit dem 13. SGB II Änderungsgesetz greift das Bundesministerium für Arbeit und Soziales zentrale Vorhaben des Koalitionsvertrages von Union und SPD auf. Darin heißt es (Zeilen 506 ff.):

„Für die Menschen, die arbeiten können, soll der Vermittlungsvorrang gelten. Diese Menschen müssen schnellstmöglich in Arbeit vermittelt werden. Für diejenigen, die aufgrund von Vermittlungshemmnissen keinen Zugang zum Arbeitsmarkt finden, werden wir vor allem durch Qualifizierung und eine bessere Gesundheitsförderung und Reha-Maßnahmen eine dauerhafte Integration in den Arbeitsmarkt ermöglichen.“ 

Der Koalitionsvertrag adressiert damit zwei zentrale politische Anliegen: erstens, die Vermittlung von Arbeitslosen oder von Arbeitslosigkeit bedrohten Menschen in Arbeit, und zweitens den Wert von Qualifizierung als zentralem Instrument für den Zugang zum Arbeitsmarkt. Der vorliegende Referentenentwurf wird aus unserer Sicht beiden Anliegen nicht gleichermaßen gerecht.

 a. 3a SGB II – Vermittlungsvorrang

Wir erkennen ausdrücklich das arbeitsmarktpolitische Bestreben der Bundesregierung an, angesichts der Arbeitslosenzahlen Vermittlung in Arbeit zu stärken. Ein Vermittlungsvorrang darf aber nicht zu einem Qualifizierungsnachrang führen. Es ist weder im politischen noch im gesellschaftlichen noch im wirtschaftlichen Interesse, Menschen kurzfristig in Arbeit zu bringen, wenn ihnen so möglicherweise langfristige Arbeitsmarktperspektiven verschlossen werden.

Aus unserer Praxis wissen wir, dass gesetzliche Prioritätensetzungen schnell in operative Zielgrößen der Jobcenter übersetzt werden. Ein Vermittlungsvorrang, wie er im Referentenentwurf formuliert ist, birgt daher das Risiko, dass schnelle Abgänge aus dem Leistungsbezug höher bewertet werden als nachhaltige Integration und berufliche Entwicklung. Damit geraten nachhaltige Integrationsstrategien, insbesondere für Personen mit erhöhtem Unterstützungs- oder Qualifizierungsbedarf wie junge Menschen oder Geflüchtete, leicht aus dem Blick.

Zudem gewährleistet die Priorisierung der Vermittlung nicht automatisch deren Gelingen. Viele erwerbsfähige Leistungsberechtigte mit multiplen Hemmnissen, insbesondere langzeitarbeitslose Menschen, benötigen realistische Zwischenschritte über einen verlässlich ausgestalteten zweiten Arbeitsmarkt. Öffentlich geförderte Beschäftigung bietet ihnen eine stabile Tagesstruktur, soziale Teilhabe und die Möglichkeit, berufliche Kompetenzen schrittweise wieder aufzubauen. Für einen großen Teil dieser Zielgruppe wird eine spätere Integration in den allgemeinen Arbeitsmarkt erst dann realistisch, wenn geförderte Beschäftigung mit begleitendem Coaching und paralleler Qualifizierung kombiniert wird.

Nachhaltige Integration in den Arbeitsmarkt stärker berücksichtigen

Eine Analyse des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung kommt zu folgendem Ergebnis:

„Die meisten Arbeitslosen nehmen nach einer gewissen Zeit zumindest vorübergehend wieder eine Beschäftigung auf. Dies geschieht allerdings größtenteils in Form atypischer Beschäftigungsverhältnisse. (…) Allerdings erwies sich sowohl atypische Beschäftigung als auch reguläre unbefristete Vollzeitbeschäftigung für die hier betrachteten Fälle als häufig nicht dauerhaft. Viele vormals Arbeitslose wurden während des Beobachtungszeitraums erneut arbeitslos oder nahmen mehrere Jobs auf. Daher sollte arbeitsmarktpolitisch nicht nur kurzfristig die Aufnahme einer Beschäftigung, sondern auch die Beschäftigungsstabilität gefördert werden.

(Quelle: https://iab-forum.de/arbeitslos-und-dann-die-neuen-jobs-sind-meistens-atypische-beschaeftigungen)

Diese Erkenntnis darf nicht ausgeblendet werden und sollte in dem Entwurf stärker berücksichtigt werden. Das ist aus unserer Sicht auch mit Wiedereinführung des Vermittlungsvorrangs möglich. Der Koalitionsvertrag lässt Möglichkeiten für eine Ausgestaltung des Vermittlungsvorrangs. Der Vermittlungsvorrang sollte Qualifizierung und einer nachhaltigen Integration in den Arbeitsmarkt mehr Raum geben.

Wir sehen insbesondere folgende Schwachpunkte und Gefahren im Entwurf des § 3a:

• Der neue §3a manifestiert bereits in seiner Formulierung eine Quasi-Vorfestlegung gegen Leistungen zur Eingliederung in Arbeit, die eine nachhaltige Eingliederung in den Arbeitsmarkt behindern kann. Von der Notwendigkeit von Eingliederungsmaßnahmen sei „insbesondere auszugehen, wenn leistungsberechtigte Personen ohne Berufsabschluss Leistungen zur Unterstützung“ erhalten oder an einer beruflichen Weiterbildung teilnehmen. Wir halten Eingrenzung für zu eng gefasst.

 

Der Vorrang für Vermittlung, die Betonung der besonderen Bedürfnisse von Menschen ohne Berufsabschluss sowie eine nachhaltige Integration in Arbeit durch Maßnahmen zur Eingliederung sollten zusammengedacht werden.

Wir schlagen daher einen „nachhaltigen Vermittlungsvorrang“ vor:

• Vermittlung ist kein Wert an sich, denn Erfolge, die lediglich kurzfristig sind, sorgen bei Unternehmen für Planungsunsicherheit und bei Menschen für Frustration. Vermittlung sollte nachhaltigen Erwägungen folgen. Dies erkennt der Referentenentwurf in seiner Problembeschreibung auch an, wenn er formuliert, Integration soll „möglichst nachhaltig erfolgen“ (Seite 2). Der neue §3a „Vorrang der Vermittlung“ wird diesem Ziel allerdings nur unzureichend gerecht.

 

Wir schlagen folgende Formulierung vor:

„Die Vermittlung in Arbeit hat Vorrang, soweit sie eine nachhaltige Integration in den Arbeitsmarkt erwarten lässt; zur Erreichung dieses Ziels ist Qualifizierung ein wesentliches Mittel, insbesondere für Menschen ohne Berufsabschluss. Die Nachhaltigkeit einer Arbeitsaufnahme soll durch geeignete Maßnahmen unterstützt werden.“

Unser Formulierungsvorschlag

• hätte weiter die Vermittlung als Vorrang zum Ziel,
• würde das im Referentenentwurf formulierte Ziel der Nachhaltigkeit stärken,
• würde allen Leistungsberechtigten den Zugang zu Leistungen zur Eingliederung ermöglichen,
• die besonderen Bedarfe von Menschen ohne Berufsabschluss adressieren und
• beließe die Entscheidungskompetenz über eine Vermittlung in Arbeit oder eine Eingliederungsmaßnahme in der Hand der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Jobcenter, ohne eine Vorfestlegung zu treffen.

 

Mit Blick auf eine nachhaltige Integration sollten zumindest in der Gesetzesbegründung Maßnahmen hervorgehoben werden, die auf eine qualifikationsadäquate Arbeitsaufnahme vor allem durch schnelle Anerkennung von ausländischen Berufsabschlüssen sowie die Verbesserung der (berufsbezogenen) Deutschsprachkenntnisse abzielen.

b. 10 Absatz 3 SGB II-E – Teilnahme an Integrations- und Berufssprachkursen

Bei den zu diesen Kursen berechtigten Personen besteht ein großes Interesse an Teilnahme. Allerdings stellen die fehlende Verfügbarkeit inhaltlich und zeitlich passender Kursangebote und zuverlässiger Kinderbetreuungsangebote eine große Hürde für die erfolgreiche sprachliche Integration Zugewanderter dar. Die ungünstigen Abrechnungskonditionen behindern Kursträger in ihrer Arbeit.

Integrationskursträger berichten von deutlichen Lücken bei der Bereitstellung passgenauer Angebote, die insbesondere durch die Finanzierungsmodalitäten und die jüngsten Anpassungen der Integrationskursverordnung verschärft wurden. Wir kritisieren insbesondere die Streichung der Wiederholer- sowie der Frauen-/Elternkurse.

Aufgrund der begrenzten Haushaltsmittel durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) sind Integrationskurse kontingentiert und können nicht für alle Interessentinnen und Interessenten angeboten werden. Verstärkt wird dieses Problem dadurch, dass Mittel aufgrund langfristiger Bindungsfristen oft über mehrere Haushaltsjahre gebunden sind, obwohl die Nachfrage unverändert hoch bleibt.

Insbesondere vulnerable Zielgruppen (z.B. Frauen/Mütter, Menschen mit Lernschwierigkeiten, Menschen in psychosozialen Problemlagen) sind dem Risiko ausgesetzt, zunächst lange Zeit keinen Integrationskursplatz zu finden oder einen vermittelten Integrationskurs nicht erfolgreich abschließen zu können. Deswegen fordern wir den verlässlichen Ausbau von Strukturen und Angeboten.

c. 16e SGB II – Eingliederung von Langzeitleistungsbeziehenden

Wir begrüßen ausdrücklich die geplante Umstellung des Förderkriteriums von Langzeitarbeitslosigkeit auf Langzeitleistungsbezug. Damit wird der Zugang zur Förderung niedrigschwelliger ausgestaltet und ein größerer Personenkreis mit besonderem Unterstützungsbedarf erhält die Chance auf eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung.

Zugleich ist festzustellen, dass die Zahl der geförderten Beschäftigungen nach § 16e in den vergangenen Jahren deutlich zurückgegangen ist. Ein nachhaltiger Wiederaufbau solcher Arbeitsplätze wird jedoch nur gelingen, wenn Förderbedingungen und Finanzierung langfristig gesichert und für Träger wie Arbeitgeber verlässlich planbar sind.

Ein wesentlicher Begrenzungsfaktor bleibt die angespannte finanzielle Lage vieler Jobcenter. Solange keine Budgetklarheit für die Jahre ab 2027 besteht, ist zu erwarten, dass Jobcenter verstärkt auf den einjährigen Eingliederungszuschuss (EGZ) zurückgreifen. Dieser erscheint kurzfristig kostengünstiger und wird als wirksamer wahrgenommen, bietet jedoch im Gegensatz zu § 16e keine langfristigen Beschäftigungsperspektiven.

d. 44f SGB II – Gesetzliche Verankerung und Ausweitung des Passiv-Aktiv-Transfers

Die gesetzliche Verankerung sowie die Ausweitung des Passiv-Aktiv-Transfers werden begrüßt. Der Passiv-Aktiv-Transfer ist bisher lediglich als Vermerk im Einzelplan 11 des Bundeshaushalts geregelt und auf Förderungen nach § 16i SGB II „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ beschränkt. Die geplante Verankerung im SGB II schafft Sicherheit für Jobcenter für ihre Maßnahme- und Finanzplanung.

Durch die Ausweitung des Passiv-Aktiv-Transfers auf andere Formen der öffentlich geförderten sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung wird der Eingliederungstitel entlastet, sofern Jobcenter von dieser Möglichkeit Gebrauch machen. Für die Nutzung des Instrumentes „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ werden durch die Neuregelung mehr Mittel pro Förderfall aktiviert werden können, sodass weniger Mittel aus dem Eingliederungstitel dafür benötigt werden. Der finanzielle Gesamtumfang des Passiv-Aktiv-Transfers bleibt jedoch unverändert, obwohl der Anwendungsbereich deutlich erweitert wird.

Hinzu kommt, dass viele Jobcenter den Passiv-Aktiv-Transfer bislang nicht nutzen, weil die Verfahren als zu komplex und aufwendig wahrgenommen werden. Eine deutliche Vereinfachung der Verwaltungsabläufe ist daher notwendig, damit Jobcenter das Instrument verlässlich einsetzen können. Ob mit dem aktuellen Entwurf für die Jobcenter Anreize entstehen, dieses sinnvolle und wirksame Instrument mehr zu nutzen, bleibt abzuwarten. Wichtig wird grundsätzlich sein, dass die Regelung mit geringem Verwaltungsaufwand für Jobcenter und Arbeitgeber umgesetzt wird.

Die Ausweitung des Passiv-Aktiv-Transfers ersetzt keineswegs die dringende Notwendigkeit, die Jobcenter im Bundeshaushalt zuverlässig finanziell adäquat auszustatten. Davon hängt auch das Bestehen der erforderlichen Trägerstruktur ab, die wichtig ist, um arbeitsuchenden Menschen Eingliederungsleistungen anzubieten und nachhaltig in Arbeit zu vermitteln.

e. 10 SGB III – Förderung junger Menschen in rechtskreisübergreifenden Kooperationen

Es ist zu begrüßen, dass sogenannte „Jugendberufsagenturen“ – also rechtskreisübergreifende Kooperationen, an denen auch viele Bildungsträger aktiv mitwirken – gestärkt werden sollen, denn sie unterstützen junge Menschen beim Übergang von Schule in Ausbildung. Neben einer gesetzlichen Verankerung braucht es vor allem aber auch eine ausreichende und dauerhafte Finanzierung der JBA sowie bundesweite einheitliche datenschutzrechtliche Voraussetzungen, um die Kontaktaufnahme mit den jungen Erwachsenen zu ermöglichen.

f. 28b SGB III – Umfassende Beratung

Wir begrüßen ausdrücklich, dass der Referentenentwurf mit § 28b die ganzheitliche Beratung auch im Rahmen des SGB III gesetzlich verankert. Allerdings ist nicht nachvollziehbar, warum diese Beratungsleistungen ausschließlich durch das Jobcenter selbst erfolgen sollen. Die Erfahrung der vergangenen Jahre zeigt deutlich, dass viele besonders unterstützungsbedürftige Leistungsberechtigte nur über niedrigschwellige Zugänge erreicht werden können, wie sie freie Träger der Arbeitsförderung seit Jahren erfolgreich anbieten.

Analog zu § 16k SGB II sollte daher sichergestellt werden, dass Beratung nicht nur durch das Jobcenter, sondern auch durch von ihm beauftragte Dritte erbracht werden kann. Träger verfügen über langjährig aufgebaute Expertise in der sozialpädagogischen Begleitung, im Casemanagement, in aufsuchender Unterstützung und in der Arbeit mit vulnerablen Zielgruppen. Sie erreichen Menschen, die die Jobcenter häufig nicht oder nur unzureichend erreichen.

Eine Öffnung der Beratungsbefugnis für qualifizierte Träger erhöht die Reichweite der Beratung, verbessert die Wirksamkeit der vorgesehenen Unterstützungsinstrumente und ermöglicht eine bedarfsgerechte, kontinuierliche Betreuung, die gerade bei komplexen Problemlagen unerlässlich ist.

Wir möchten abschließend anmerken, dass einige der vorgesehenen Regelungen auch das Ziel verfolgen, die Grundsicherung finanziell zu entlasten. Ob dieser Effekt unter den aktuellen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen tatsächlich erreicht werden kann, ist jedoch offen.

Der Entwurf selbst weist darauf hin, dass eine spürbare Belebung des Arbeitsmarkts vor allem von konjunkturellen Entwicklungen abhängt und gesetzliche Anpassungen allein hierfür nicht ausreichen. Aus unserer Sicht sollten die vorgeschlagenen Maßnahmen daher vor allem unter dem Gesichtspunkt ihrer arbeitsmarktpolitischen Wirksamkeit weiterentwickelt und ausgestaltet werden.

Wir freuen uns über die Berücksichtigung unserer Anregungen im weiteren Gesetzesverfahren und stehen Ihnen zum weiteren Austausch gerne zur Verfügung.